铝道网】中国金融监管协调机制制度化正式破题。
8月20日,国务院批复同意人民银行牵头建立金融监管协调部际联席会议制度,联席会议由人民银行牵头,成员单位包括银监会、证监会、保监会、外汇局,必要时可邀请发展改革委、财政部等有关部门参加。
值得关注的是,金融监管协调部际联席会议靠前次以制度化的形式固定下来,央行行长担任召集人,各成员单位主要负责人为组成人员。联席会议办公室设在央行,承担金融监管协调日常工作。
“高层非常重视金融监管协调制度化安排,马凯副总理亲自批示的。”8月20日,一位监管机构人员告诉记者。
2008年爆发的国际金融危机已昭示了完善金融监管协调的重要性。早在2010年,为准备第四次国金融工作会议,国务院便将“完善金融监管协调机制”列入15项重大金融课题之列。近年来,建立一个银、证、保三大监管机构之上的超级监管机构——金融监管协调委员会的声音也屡屡传出。
不过,新出炉的联席会议制度显示,中国“一行三会”分业经营、分业监管的格局不会有根本性改变。“联席会议重点围绕金融监管开展工作,不改变现行金融监管体制,不替代、不削弱有关部门现行职责分工,不替代国务院决策,重大事项按程序报国务院。”
联席会议将负起六大协调职责:货币政策与金融监管政策之间的协调;金融监管政策、法律法规之间的协调;维护金融稳定和防范化解区域性系统性金融风险的协调;交叉性金融产品、跨市场金融创新的协调;金融信息共享和金融业综合统计体系的协调;国务院交办的其他事项。
这意味着,近几年来迅速崛起的诸如跨行业、跨金融市场业务创新或监管套利;监管标准不统一;第三方理财、P2P等非金融企业从事金融业务诸多监管空白地带,有望在联席会议制度框架下得到解决。
破解监管冲突、监管空白
金融监管协调机制出台有着很强的现实急迫性。中国的金融监管组织框架在过去十年发生了巨大变化,形成了银行、证券与保险分业监管的格局。同时,监管机构间协调效率低下的问题也日益突出。
2010年后,综合经营成大势所趋的背景下,监管冲突和监管空白已成为摆在更高决策层面前的一道难题,这使被监管者有了套利的可能。
早在2006年,国务院发展研究中心金融研究所副所长巴曙松就专文论述过建立金融监管协调机制的迫切性,诸如分业监管体系下,对金融控股公司的监管明显滞后于市场的发展;监管机构各管一段,缺乏实质性的监管协调使得金融控股公司有机会利用管制差异进行监管套利。
“正是由于监管协调机制的不健全,面对金融创新时,各部门往往考虑自身利益,造成各监管部门之间的监管冲突。”一位监管人士如是指出中国以机构监管为主的弊端。
此番,监管标准的协调一致性与交叉性金融产品、跨市场金融创新均在联席会议职责范畴之内,借此协调机制,以实现机构监管向功能监管之转变。
近年来,随着商业银行表外业务的崛起,监管套利不再是一个陌生词汇,从银监会围堵银信合作到近年来,银证、银保、银基等通道业务的应运而生,庞大的监管套利行为考验分业监管的监管效率。
正如一位银监系统人士所言,监管套利不见得是坏事,但监管套利确实存在一定风险。“比如对银行理财产品、基金和保险等一线金融产品销售人员,需要统一、一致监管标准,即监管一致性要求相同业务,应当需要相同的监管成本。”
更多值得关注的则是监管空白地带,即现有以机构监管为主的监管框架下,监管并没有覆盖到的领域,诸如以诺亚财富为代表的第三方理财机构的崛起带来的监管难题、P2P监管问题。
以第三方理财为例,澳大利亚早在2002年就推出金融改革法案,对第三方理财公司金融产品的销售咨询服务提出了监管要求,后来又将该法案放入公司法。而在英国,第三方理财业务也需要金融监管部门发放牌照许可。
P2P业务亦存在一定监管空白。8月20日,一位监管人士告诉记者,理论上国内相关法律法规已规定非金融企业从事金融业务监管均由人民银行负责,“这应当是人民银行有所作为的地方”。
在诸多监管人士看来,作为联席会议牵头人角色的人民银行,更应关注比如跨行业、跨金融市场创新;非金融企业从事金融业务等监管空白地带。
从合作备忘录到联席会议
2000年9月,人民银行首次尝试与证监会、保监会建立监管联席会议制度,迈出了金融监管协调机制靠前步。
当时混业经营趋势尚不明显,监管协调尚不急迫,联席会议制度一定程度上可以说是金融工作会议之前的通气会,发挥监管协调的实质性职能还有限。
2003年6月,刚刚成立的银监会与证监会、保监会成立专门工作小组,起草了《银监会、证监会、保监会在金融监管方面分工合作的备忘录》,当年9月召开了靠前次监管联席会议。
直至2004年6月,“三会”公布的《三大金融监管机构金融监管分工合作备忘录》中,“三会”的金融监管权力边界得到清晰界定,同时确立延续至今的“三会”监管联席会议机制和经常联系机制。
然而,正如巴曙松所言,这种监管协调机制对监管各方没有直接的管辖权,不具有强制力和决策性质的制度安排,其决策效力也远未达到当初的设想。因此,尽管备忘录规定“三方监管联席会议每个季度召开一次”,但此后“三会”共同参与的部级联席会议便罕见召开,仅有的两次联席会议中也并未看到央行身影。
巴曙松分析,上述安排为金融监管机构之间的信息共享提供了便利,但总的来说,这些共识还仅仅处在原则性框架层面,具体的监管协调制度并没有完全建立,在对不同金融机构开展相同业务时,监管措施还存在不一致与不协调的地方。
直到2007年,“一行三会”之间、国务院其他有关部委之间的协调,主要采取“一事一议”式的非制度化安排。
“‘一行三会’工作层面的沟通是很多的,以前有主管金融工作的副总理召集的旬会制度,但金融危机以来,新的问题需要新的制度化协调机制来解决。”上述监管人士如是阐释联席会议制度化安排的意义。

图片 1资料图:中国人民银行。中新社发
杨明静 摄 图片来源:CNSPHOTO

《国务院机构改革方案》发布,在金融监管方面,将银监会和保监会的职责整合,组建中国银行保险监督管理委员会,作为国务院直属事业单位,统一监管银行业和保险业。同时将银监会和保监会拟定银行业、保险业重要法律法规草案和审慎监管基本制度的职责划入央行。

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一行三会的前世今生

近几年,金融监管体制改革备受瞩目。时至今日,金融监管体制改革终于尘埃落定,银监会和保监会合并组建中国银行保险监督管理委员会,银监会、保监会拟订银行业、保险业重要法规草案和审慎监管基本制度的职责划入人民银行。实际上,中国的金融监管体制已经经历过一次从合并到分离的过程,为什么又一次出现合并的情况?当然,我们正处于大变革的时代,一切改变都不惊奇。

从银监会“三三四十”大整治到资管新规落地,金融监管走过激荡的2017年,针对金融业的严监管也取得初步进展。

1948-1991:混业监管时代

全国两会召开之际,如何弥补监管短板,协调“一行三会”打造具备“适应性”的金融监管体制,再次成为热议话题。

在中国的金融监管体制中,中国人民银行始终扮演着至关重要的角色。可能很多人都不了解,人民银行建立的时间比建国还早。

由混业监管到分业监管

1948年12月,人民银行在河北石家庄成立,1949年2月,人民银行由石家庄迁入北京。此阶段,人民银行的主要任务是发行人民币,接收国民党政府的银行,整顿私人钱庄,行使最原始的金融监管职能。

中国人民银行的历史比银监会、证监会、保监会要早很多。1978年,人民银行从财政部独立出来。彼时,人民银行的中央银行职能和商业银行职能还没有得到区分。

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1986年,《中华人民共和国银行管理暂行条例》颁布后,从法律上明确了人民银行作为中央银行和金融监管当局的职责。人民银行开始行使中央银行职能,同时也肩负起对包括银行、证券、保险、信托在内的整个中国金融业的监管职责。这期间直至20世纪90年代初期,中国金融业属于混业监管时期。

从1952年开始,全国金融体系形成大一统的局面,由人民银行和财政部两大巨头主导全国金融体系。现在我们通常所说的五大国有银行(工、农、中、建、交),在当时,要么并入财政部,要么与人民银行某个业务局合署办公。

自20世纪90年代以来,经济体制改革的步伐加快,我国陆续成立中国证券监督管理委员会、中国保险监督管理委员会、中国银行业监督管理委员会,中国金融监管逐步走向分业监管。

1969年,人民银行也被并入了财政部,对外只保留了中国人民银行的牌子,各级分支机构也都与当地财政局合并,成立财政金融局。

1992年,国务院证券委员会和证监会相继成立。1995年,人民银行不再负责对证券公司的监管,交由证监会来行使。

1978年,人民银行从财政部独立。不过此时,人民银行作为金融监管机构的央行职能和经营银行业务的商业银行职能仍然是统一的,既行使中央银行职能,又办理商业银行业务;既是金融监管的国家机关,又是全面经营银行业务的国家银行。

1998年,中国保险业的监管大权由中国人民银行移交到新成立的中国保监会。

自1979年开始,我国的经济体制改革逐步拉开序幕,工行、农行、中行、建行先后或独立、或恢复、或设立。1979年1月,为了加强对农村经济的扶持,恢复了中国农业银行;同年3月,为适应对外开放和国际金融业务发展的新形势,改革了中国银行的体制,中国银行成为国家指定的外汇专业银行,同时设立了国家外汇管理局。之后,又恢复了国内保险业务,重新建立中国人民保险公司,各地相继组建信托投资公司和城市信用合作社,出现了金融机构多元化和金融业务多样化的局面。

2003年,中国银监会正式挂牌成立,对银行业的监管由新成立的银监会来行使,人民银行不再肩负具体的金融监管职责,最重要的使命变成了维护金融稳定。

这期间,出现了一个重要的时间节点:1984年1月1日起,新设中国工商银行,人民银行过去承担的工商信贷和储蓄业务由工商银行专业经营。

至此,正式形成了由人民银行负责货币政策,银监会、证监会和保监会实施分业监管的“一行三会”格局。

工商银行和人民银行的正式分家标志着人民银行的商业银行职能完全剥离,开始专门行使中央银行的职能。

交通银行首席经济学家连平在接受《国际金融报》记者采访时表示,分业监管的产生背景就是不断有新的金融市场、金融业务的发展。

1986年,国务院颁布《中华人民共和国银行管理暂行条例》,从法律上明确人行作为中央银行和金融监管当局的职责,一方面行使货币政策调控职责,另一方面也肩负起对包括银行、证券、保险、信托在内的整个中国金融业的监管职责。

“证监会的建立就是因为有了股票市场,需要有专业的监管。保险业发展起来之后,因其特殊性,也需要单独监管。考虑到监管银行跟中央银行之间的关系非常密切,中央银行的货币政策都是通过商业银行来落地,所以最后才区分开银监会和人民银行各自的职责,最终形成了分业监管的格局。”连平称。

从人民银行的发展历程可以看出,1984年-1991年,中国的金融监管体制处于混业监管时期,即由人民银行统一监管所有的金融活动。

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